Konstrukcja samorządu terytorialnego w Polsce

W wyniku reformy wprowadzonej ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz ustawą z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej w Rzeczpospolitej Polskiej został ukształtowany dualistyczny model ustroju administracji publicznej w terenie. Wyodrębniono dwa piony administracji terenowej: rządowy (zbudowany na zasadzie centralizmu i oparty na zawodowym aparacie urzędniczym) oraz samorządowy (ukształtowany na zasadzie decentralizacji). Gmina, będąca jednocześnie jednostką samorządu terytorialnego, stała się jednostką zasadniczego podziału terytorialnego stopnia podstawowego, województwo natomiast – jednostką zasadniczego podziału terytorialnego dla wykonywania zadań administracji rządowej i nie uzyskało statusu samorządowego.
Zgodnie z postulatem decentralizacji, samorząd terytorialny, jako podstawowa i najpełniejsza forma decentralizacji administracji, powoływany jest do wykonywania zadań publicznych w sposób samodzielny. W związku z tym należy wydzielić z administracji niezależną od rządu, sferę lokalną i regionalną, podporządkować ją samorządowi terytorialnemu i przyznać jej prymat kompetencyjny. Przy rozłożeniu zadań między szczeblem centralnym i niższymi, nie następuje hierarchiczne podporządkowanie organów, ani w zakresie osobowym, ani rzeczowym. Jednocześnie organy szczebli niższych korzystają z ustanowionej prawem samodzielności i niezależności, podlegając jedynie nadzorowi sprawowanemu według kryterium legalności. Z kolei postulat decentralizacji nakazuje w obrębie ograniczonej sfery podlegającej administracji rządowej wyposażyć w możliwie szerokie uprawnienia lokalne i regionalne agendy rządowe.

Podstawowe przepisy konstytucyjne dotyczące samorządu terytorialnego zostały zamieszczone w rozdziale I. W art. 16 ustrojodawca definiuje na poziomie konstytucyjnym wspólnotę samorządową. Tworzy ją „ogół mieszkańców” określonej jednostki podziału terytorialnego państwa, a zatem także cudzoziemcy i bezpaństwowcy, nie zaś jedynie obywatele polscy. Wspólnota samorządowa powstaje z mocy samego prawa. Przynależność do wspólnoty samorządowej nie jest równoznaczna z prawem wyborczym. Prawo wybierania ustawodawca bowiem przyznaje w ustawie z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wyłącznie obywatelowi polskiemu, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 18 lat i stale zamieszkuje na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego, o ile nie został pozbawiony praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądowym i praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu, ani też nie został ubezwłasnowolniony prawomocnym orzeczeniem sądowym.

Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, przysługuje jej domniemanie kompetencji wobec tworzonego powiatu i województwa. Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego osobowość prawną. Jednostka taka jest odrębnym podmiotem prawa zarówno w sferze prawa cywilnego (prawa własności i innych praw majątkowych) jak i w sferze prawa publicznego. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, realizowanej, w zależności od naruszenia granic samodzielności, zarówno przez sądy powszechne, jak i sądy administracyjne. Wśród zadań publicznych wyróżnia się zadania własne i zlecone. Jako zadania własne jednostka samorządu terytorialnego wykonuje zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Kompetencje przekazane samorządowi terytorialnemu powinny być rozdzielone między trzy szczeble samorządu: gminę, powiat, województwo, zgodnie z zasadą pomocniczości, co oznacza przekazanie kompetencji i zadań tej społeczności lokalnej lub regionalnej, która jest w stanie udźwignąć rozwiązanie problemu. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Działalność samorządu terytorialnego jest poddana nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, w zakresie spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe. Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego (nie zaś ich organom) prawo zrzeszania się.

Podstawowymi aktami prawnymi dotyczącymi ustroju jednostek samorządu terytorialnego są: ustawa o samorządzie terytorialnym, ustawa o samorządzie powiatowym oraz ustawa o samorządzie województwa.

Przyjęte w regulacjach ustawowych rozwiązania nie naruszają statusu gminy, jako jednostki podstawowej samorządu terytorialnego. Nowy ustrój samorządowy nie jest hierarchiczny. Struktury samorządowe mają się uzupełniać, a nie nakładać. Ani samorząd powiatowy, ani wojewódzki nie będą sprawować nadzoru nad samorządem gminnym. Do gminy należy to wszystko, co nie zostało wyraźnie zastrzeżone dla innych organów.

GMINA

Gmina jest prawnie zorganizowanym terytorialnym związkiem osób określonym w ustawie jako wspólnota samorządowa. Ma odrębną od państwa osobowość prawną. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, na zasadach określonych przez ustawy, korzystając z samodzielności chronionej na drodze sądowej. Państwo nie może, poza wypadkami określonymi w przepisach ustawowych, wkraczać w sferę jej działalności. Zadaniem gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. Gmina w wykonywaniu tychże zadań na swoim terenie jest suwerenna, a jej uprawnienia w tym zakresie mogą być ograniczone tylko przepisami ustaw. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki. Jednostki samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej, w przypadku zaistnienia klęski żywiołowej, nadzwyczajnego zagrożenia środowiska, katastrof lub innych zdarzeń losowych.

Referendum gminne jest najwyższym organem stanowiącym gminy. Przedmiotem referendum gminnego może być każda sprawa ważna dla gminy, której załatwienie leży w kompetencjach jej organów.

Organami gminy są: rada gminy oraz zarząd gminy. Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym we wszystkich sprawach gminy, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych do obligatoryjnego referendum. Uchwały rady gminy mogą być skierowane do wszystkich podmiotów na terenie gminy lub tylko do organów gminy.

POWIAT

Przez powiat należy rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Wszystkim mieszkańcom z tytułu zamieszkania na terenie określonego powiatu przysługują takie same prawa i obowiązki. Powiat ma odrębną od państwa i gmin osobowość prawną. Powiaty tworzy, łączy, dzieli i znosi Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Powiat, jako jednostka zasadniczego podziału terytorialnego, obejmować ma całe obszary graniczących za sobą gmin albo cały obszar miasta na prawach powiatu. Powiaty mają być tworzone jedynie na obszarach gmin wiejskich i mniejszych miast.

Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, co oznacza, że staje się odrębnym od państwa podmiotem. Większość zadań powiatowych ma charakter zadań własnych. Ustawodawca określa 22 dziedziny, w których powiat wykonuje w ramach ustaw zadania publiczne o charakterze ponadgminnym. Są to zadania w zakresie: edukacji publicznej, promocji i ochrony zdrowia, pomocy społecznej, polityki prorodzinnej, wspierania osób niepełnosprawnych, transportu i dróg publicznych, kultury i ochrony dóbr kultury, kultury fizycznej i turystyki, geodezji, kartografii i katastru, gospodarki nieruchomościami, zagospodarowania przestrzennego i nadzoru budowlanego, gospodarki wodnej, ochrony środowiska i przyrody, rolnictwa, leśnictwa, i rybactwa śródlądowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, ochrony przeciwpowodziowej, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, ochrony praw konsumenta, utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, obronności, promocji powiatu, współpracy z organizacjami pozarządowymi.

Mieszkańcy powiatu podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum powiatowe) lub za pośrednictwem organów powiatu. Organami powiatu są: rada powiatu i zarząd powiatu. Rada powiatu jest organem kolegialnym. Składa się z radnych tworzących ten organ powiatu na zasadach równości każdego z nich. Wybory do rad powiatu są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Liczba radnych uzależniona jest od liczby mieszkańców powiatu, nie może jednak przekraczać 60 radnych.

SAMORZĄD WOJEWÓDZTWA

Mieszkańcy województwa tworzą z mocy prawa regionalną wspólnotę samorządową. Województwo jako element ustroju terytorialnego państwa oznacza zarówno jednostkę samorządu terytorialnego jak i największą jednostkę zasadniczego podziału terytorialnego kraju do wykonywania administracji publicznej. Zasadniczym celem nowego województwa jest kreowanie rozwoju regionu oraz wykonywanie usług publicznych o charakterze i zasięgu regionalnym. W celu wykonania zadań województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne i może zawierać umowy z innymi podmiotami. Samorząd województwa prowadzi politykę rozwoju województwa (kreowanie rynku pracy, utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej, pozyskiwanie środków finansowych itd.). Samorząd województwa określa strategię rozwoju województwa. Województwo jako osoba prawna działa poprzez swoje organy. Organami samorządu województwa są sejmik województwa oraz zarząd województwa.

Aktualny podział terytorialny obciążony jest licznymi wadami. Analiza stanu i struktury administracji publicznej od dłuższego czasu wskazuje na konieczność przeprowadzenia istotnych zmian w zakresie kompetencji, struktury organów i sposobu ich funkcjonowania. Niezbędna staje się kontynuacja reformy samorządowej zapoczątkowanej w 1990 r. umożliwiająca: dalszą decentralizację zarządzania sprawami publicznymi; rozbudowę mechanizmów społeczeństwa obywatelskiego, demokracji i społecznej kontroli działania administracji; większą efektywność instytucji świadczących usługi publiczne zarówno w skali ogólnokrajowej, jak i lokalnej; wzrost racjonalności wydatków publicznych oraz przebudowę systemu kompetencyjnego administracji publicznej i poprawę przepływu informacji; wykreowanie instrumentów prowadzenia polityki regionalnej; usprawnienie mechanizmów funkcjonowania rządu, modernizację rządowej administracji centralnej i terenowej; możliwość naturalnego awansu elit politycznych (od gminy, przez powiat i województwo do skali całego kraju); a także przystosowanie organizacji terytorialnej kraju do standardów Unii Europejskiej.

Punktem wyjścia proponowanej reformy administracji publicznej państwa są zasady ustrojowe przyjęte w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., mianowicie:
1. zasada unitarności państwa
2. zasada decentralizacji władzy publicznej
3. zasada pomocniczości
4. zasada przysługiwania samorządowi istotnej części zadań publicznych
zasada domniemania kompetencji samorządu, przy domniemaniu kompetencji gminy

Reforma administracji publicznej jest warunkiem koniecznym dalszych reform społecznych i gospodarczych w Polsce. Istota reformy samorządowej polega na decentralizacji, czyli przekazaniu samorządowi gminnemu, powiatowemu i wojewódzkiemu zadań, obowiązków i uprawnień administracyjnych rządu oraz administracji centralnej i związanych z nimi środków finansowych. Celem reformy jest przystosowanie struktur samorządu do standardów Unii Europejskiej.