Decyzja w systemie działania administracji publicznej. Plan jako szczególny rodzaj decyzji w działaniu administracji publicznej.

Poprzez decyzję rozumiemy formę działania administracji publicznej. Decyzja jest aktem wyboru między różnymi alternatywami. Stanowi istotny instrument sterowania procesami społeczno – gospodarczymi. Można więc decyzję traktować jako akt woli organu administracji publicznej, którego celem jest organizowanie społeczeństwa. Decyzja może zezwalać lub tolerować określone zachowania, jednak zawsze stanowi akt wyboru między co najmniej dwoma alternatywami.

Decydentem jest podmiot podejmujący decyzje, a więc podmiot posiadający kompetencję do wyboru określonej alternatywy. Pojęcie decydenta można utożsamiać nie tylko z osobą, ale też z pewną strukturą organizacyjną.

W procesach decyzyjnych współczesnej administracji publicznej współdziałają różne podmioty. Współdziałanie to jest sformalizowane, ale bardzo często ma też charakter nieformalny. Decyzja jest efektem procesu wymiany informacji między różnymi podmiotami, które wnoszą do procesu decyzyjnego nowe argumenty oraz preferencje. Teoria decyzji w coraz większym stopniu uwzględnia podejście systemowe. Podejście to ułatwia wyjaśnienie istoty procesów decyzyjnych w warunkach współczesnego społeczeństwa. Pozwala wyjaśnić zależności występujące między funkcjonowaniem administracji publicznej a otoczeniem, w szczególności umożliwia określenie stopnia wpływu podmiotów zewnętrznych na treść decyzji. Organizacja procesu decyzyjnego ma istotny wpływ na jakość podejmowanych decyzji. Proces decyzyjny może być w różnym stopniu prawnie uregulowany. W polskim systemie prawnym procesem decyzyjnym o szczególnie wysokim stopniu prawnej determinacji jest ogólne postępowanie administracyjne.

W procesie decyzyjnym możemy wyróżnić następujące etapy: określenie problemu decyzyjnego, określenie celów, opracowanie alternatyw decyzyjnych wraz z programem realizacyjnym.

Uwarunkowania decyzyjne mogą mieć charakter polityczny, psychologiczny oraz techniczny. Uwarunkowania polityczne wynikają z faktu, że decyzje podejmowane przez administrację publiczną ściśle związane są z systemem społeczno – politycznym. Uwarunkowania psychologiczne wiążą się z faktem, iż centralnym ogniwem procesu decyzyjnego jest człowiek. Jest to więc aspekt procesu decyzyjnego, który związany jest z psychologią decyzji. Proces decyzyjny jest też uwarunkowany względami technicznymi. Wnikają one z faktu stosowania w procesie decyzyjnym różnego rodzaju metod optymalizacji decyzji

Decyzja stanowi wybór między różnymi alternatywami, co oznacza, że jedna wartość przedkłada się na inną wartość. Dokonywana przez decydenta ocena ma charakter subiektywny i dokonywana jest z uwzględnieniem określonych interesów. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera pewne wskazówki w kwestii rozwiązywania konfliktów decyzyjnych. Zgodnie z art. 7 organy administracji publicznej zobowiązane są załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Problem ten ma szczególne znaczenie w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie uznania administracyjnego. Uwzględniając ten aspekt procesu decyzyjnego możemy uznać, że decyzja stanowi instrument „administrowania konfliktami”.

Analizując konflikty decyzyjne, można wyróżnić różne ich rodzaje. Wyróżniamy kategorię konfliktów indywidualnych, które dotyczą jednostki. Wyróżnić można też konflikty wewnątrzoorganizacyjne, występujące między pracownikami organizacji, a także wewnętrznymi strukturami organizacji. Natomiast konflikty międzyorganizacyjne występują między dwoma lub kilkoma organizacjami, które mają sprzeczne interesy.

Konflikty powstają też na tle różnicy interesów między członkami organizacji a organizacją. Mogą to być konflikty płacowe, konflikty wynikające z nierównomiernego obciążania obowiązkami służbowymi itd. Konflikty w procesach decyzyjnych maja charakter jawny lub ukryty. Konflikty są naturalnym następstwem procesów zachodzących w dynamiczne rozwijających się systemach społecznych. Pierwszym krokiem w kierunku rozwiązania konfliktu jest jego ujawnienie. Ukrycie konfliktów ma istotne znaczenie dla jakości podjętej decyzji, ponieważ w znacznym stopniu wyklucza wpływ wielu zainteresowanych podmiotów na treść decyzji.

Uwzględniając kryteria właściwe dla nauki administracji można wyróżnić decyzje wewnątrzsystemowe i decyzje zewnętrzne. Wyróżniamy również decyzje zintegrowane, duża wagę przywiązuje się do modeli decyzyjnych.

Struktura organizacyjna sama częściowo wyznacza programy podejmowania decyzji. Dana struktura organizacyjna ustanawia ogólny zbiór założeń i oczekiwań, które służą jako kryteria wyboru dla różnych elementów organizacji. Odpowiednie zaprojektowanie struktury organizacyjnej może ułatwić podejmowanie decyzji. Istotna zasadę projektowania organizacji nazwano prawem planowanie Greshama, które mówi, że działalność programowalna wypiera działalność nieprogramowalną. Decyzje podejmowane przez administrację publiczną można klasyfikować z punktu widzenia posiadanych zasobów informacyjnych. Uwzględniając ten aspekt można wyodrębnić: decyzje podejmowane w warunkach pełnej informacji, decyzje podejmowane w warunkach ryzyka, decyzje podejmowane w warunkach niepewności.

*
Pojęcia „planu” i „planowanie” nie są takie same. Planowanie stanowi proces, który prowadzi do ustanowienia planu. Plan jest szczególnego rodzaju rozstrzygnięciem, którego przygotowanie wymaga zastosowania specjalnej procedury. Ackoff zwraca uwagę, że planowanie jest potrzebne, gdy osiągnięcie przyszłego stanu, jaki pragniemy osiągnąć, jest związane z systemem decyzji.

Proces realizacji celów określonych w planie wymaga kontroli. Działanie ludzkie najczęściej odbiega od działań optymalnych, odnosi się to też do funkcjonowania administracji publicznej. Zadaniem kontroli jest określanie tych odchyleń oraz wskazywanie błędów, które zostały popełnione na etapie programowania oraz wykonania..

Planowanie nabrało w działalności współczesnej administracji nowego, istotnego znaczenia. Jednym z pierwszych i podstawowych planów państwa był i jest do tej pory budżet państwa. Wiele aktów normatywnych w gruncie rzeczy stanowią akty wykonawcze do ustawy budżetowej do ustawy budżetowej. Na podstawie budżetu oraz aktów okołobudżetowych podejmowane są różnego rodzaju decyzje jednostkowe. We współczesnym społeczeństwie zakres planowania w administracji publicznej uległ znacznemu rozszerzeniu. Zmienił się też charakter planów, które są w coraz większym stopniu planami zadaniowymi. Plany można systematyzować wg różnych kryteriów. Możemy wyróżnić następujące rodzaje planów: krótkookresowe, średniookresowe, długookresowe. Planowanie krótkookresowe ma w zasadzie charakter wykonawczy, a więc obejmuje planowanie środków. Planowanie zmierzające np. do stabilizacji gospodarki powinno obejmować co najmniej okres pięcioletni (planowanie średniookresowe), natomiast wszystkie plany wykraczające poza okres dziesięcioletni stanowią planowanie długookresowe. Systematyzując plany należy rozważyć, w jaki sposób zostały sformułowane postanowienia planów.

Wyróżniamy również plany ramowe oraz plany wykonawcze. Plany ramowe nie podlegają bezpośredniemu wykonaniu, ponieważ ich postanowienia są realizowane przez kolejne plany cząstkowe. Natomiast planowanie wykonawcze stanowi podstawę podjęcia indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy i rozgospodarowania terenu. Możemy też wyróżnić plany imperatywne i plany indykatywne. W przypadku planów imperatywnych adresat jest prawnie zobowiązany do ich wykonania. Plany indykatywne nie zawierają bezwzględnego obowiązku ich wykonania, ponieważ albo wskazują pewne generalne cele, albo wyznaczają granice problemów wymagających rozwiązania.

Planowanie jest szczególnego rodzaju procesem decyzyjnym. Należy zwrócić uwagę, że plany są rozstrzygnięciami kompleksowymi i w znacznym stopniu niż tradycyjne decyzje jednostkowe dotyczą przyszłości. Oznacza to, że procedura planistyczna posiada szereg cech odmiennych niż ta uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Pierwsza faza procesu planistycznego powinna obejmować określenie pola planu. Pole planowania określają też czynniki niesterowalne, które określa się także jako warunki ograniczające pole planowania. Podstawową przesłanką podjęcia działań planistycznych jest zidentyfikowane nieprawidłowości, które, jeżeli nie zostaną poddane świadomemu sterowaniu, mogą powodować zagrożenia w przyszłości.

Następnym etapem planowania, po sformułowaniu systemu celów, jest poszukiwanie środków ich realizacji. Tę fazę procesu planowania można też określić jako planowanie alternatyw. Charakterystyczne dla procesu planowania jest to, że można tylko poprzestać na przyjęciu jednego środka. Plan stanowi zbiór różnych środków wzajemnie od siebie zależnych. Przydatnym instrumentem w rozwiązywaniu skomplikowanych problemów planistycznych jest elektroniczna technika przetwarzania danych. Ma ona jednak ograniczone zastosowanie.

Podejmowanie decyzji planistycznych wymaga znacznie większej ilości informacji niż ma to miejsce w podejmowaniu decyzji jednostkowych. Jakość planów zależy w znacznym stopniu od tego, czy podmiot planujący ma do dyspozycji odpowiednie informacje.

Żaden plan w zasadzie bezpośrednio nie kształtuje stosunków społecznych i gospodarczych. Postanowienia planu muszą być „przełożone” na konkretne wzorce zachowań, następuje to poprzez różnego rodzaju decyzje jednostkowe lub akty normatywne. Wymaga to często ukształtowania odpowiedniego aparatu decyzyjnego.

Kontrola powinna występować zarówno na etapie przygotowania planu, jak i jego wykonania. Należy w szczególności kontrolować, czy założone cele są realne do osiągnięcia, czy zostały osiągnięte oraz jaki jest stopień ich realizacji. Plan powinien być tak zbudowany, jak gdyby z natury rzeczy należało go korygować. Konieczne jest „wmontowanie” do procedury planistycznej mechanizmu, który zwiększa jego elastyczność, a więc możliwość jego korekty. Istniejące realia naszej rzeczywistości głęboko gruntują swoistego rodzaju samoświadomość, iż każdy plan ludzki podlega korektom.

Specyfika postanowień planowych w zestawieniu z innymi rozstrzygnięciami porządku prawnego przejawia się w następują sferach zagadnień: w sposobie wyrażania postanowień planu, wewnętrznej strukturze planów, charakterze powiązań między postanowieniami planów a innym rozstrzygnięciami porządku prawnego